Organizacja, która wygrała konkurs i rozpoczęła zadanie zgodnie z ofertą, może ponosić koszty jeszcze przed podpisaniem umowy. Ekspertyza wskazuje, że wydatki poniesione w okresie realizacji zadania, zgodne z kosztorysem, właściwie udokumentowane i rozliczone w tym samym roku budżetowym nie powinny być automatycznie odrzucane. Dokument wyjaśnia także, jak zabezpieczyć możliwość ich refundacji i jakie zmiany prawa są potrzebne.

Projekt powinien już trwać, ale umowy nadal nie ma

Opóźnione podpisywanie umów dotacyjnych stawia organizacje pozarządowe w trudnej sytuacji. Zgodnie z zaakceptowaną ofertą zadanie powinno już być realizowane, ale organizacja nadal czeka na umowę i przekazanie środków. NGO staje wtedy przed wyborem: wstrzymać działania do czasu podpisania dokumentów albo rozpocząć je zgodnie z harmonogramem i czasowo pokrywać koszty z własnych pieniędzy.

Problem nie dotyczy wyłącznie pojedynczych zakupów. Obejmuje m.in. wynagrodzenia pracowników, składki ZUS, czynsz, media, obsługę księgową, materiały, transport, wynajem pomieszczeń czy catering. W przypadku działań kierowanych do dzieci, seniorów, osób z niepełnosprawnościami lub innych osób wymagających stałego wsparcia oczekiwanie na podpis urzędu może oznaczać przerwanie ciągłości pomocy.

Skąd wziął się problem?

Zaostrzenie podejścia urzędów do kosztów ponoszonych przed podpisaniem umowy jest często uzasadniane wynikami kontroli Najwyższej Izby Kontroli (NIK) przeprowadzonej w Narodowym Instytucie Wolności. Po kontroli wprowadzono bardziej restrykcyjne zasady rozliczania dotacji, w tym zakaz uznawania wydatków poniesionych przed zawarciem umowy. Ekspertyza zwraca jednak uwagę, że zastrzeżenia NIK-u dotyczyły przede wszystkim niewystarczającego nadzoru nad dotacjami. NIK nie zakwestionował natomiast samego mechanizmu refundowania wcześniejszych kosztów.

Odpowiedzią na wykazane nieprawidłowości powinno być dokładniejsze sprawdzanie dokumentacji i celowości wydatków. Nieuzasadnione jest z kolei automatyczne odrzucanie wszystkich kosztów poniesionych przed podpisaniem umowy. Taki zakaz może szczególnie dotkliwie uderzać w zadania o charakterze ciągłym. Opóźnienie zawarcia umowy skraca rzeczywisty czas ich realizacji, mimo że cele, wskaźniki i budżet pozostają bez zmian. Organizacja może zostać zmuszona do wykonania kilkumiesięcznego projektu w znacznie krótszym czasie. Utrudnia to utrzymanie kadry, zwiększa koszty i może obniżyć jakość wsparcia.

Kiedy wcześniejsze wydatki mogą zostać rozliczone?

Ekspertyza rozróżnia moment ogłoszenia wyników konkursu od późniejszego podpisania umowy. Zgodnie z przedstawioną w niej argumentacją rozstrzygnięcie konkursu wskazuje organizację, zadanie i przyznaną kwotę. Umowa natomiast określa szczegółowe zasady przekazania, wykorzystania, kontroli i rozliczenia pieniędzy. Data podpisania dokumentu nie musi więc sama w sobie przesądzać o odrzuceniu wszystkich wcześniejszych kosztów. Umowa może obejmować okres realizacji zadania wskazany w zaakceptowanej ofercie, jeżeli znajdą się w niej odpowiednie zapisy.

Możliwość refundacji powinna dotyczyć kosztów, które:

• zostały poniesione w okresie realizacji zadania określonym w zaakceptowanej ofercie,
• są zgodne z celami projektu i zatwierdzonym kosztorysem,
• zostały czasowo pokryte ze środków własnych organizacji,
• są właściwie udokumentowane i jednoznacznie powiązane z zadaniem.

Istotne jest również, aby poniesienie wydatku i jego późniejsze rozliczenie mieściły się w tym samym roku budżetowym. Ekspertyza argumentuje, że zwrot takich kosztów może mieścić się w pojęciu dofinansowania zadania publicznego. Dotacja nie musi bowiem służyć wyłącznie pokrywaniu przyszłych wydatków. Może również refundować koszty, które organizacja wcześniej sfinansowała z własnych środków na realizację zaakceptowanego projektu.

Klauzule w umowie jako rozwiązanie na dziś

Do czasu jednoznacznego uregulowania problemu ekspertyza rekomenduje wprowadzanie do umów dotacyjnych dwóch rodzajów zapisów:

1. klauzulę retroaktywną, która pozwala wskazać, że umowa wywołuje skutki finansowe od dnia rozpoczęcia zadania określonego w ofercie, a nie dopiero od dnia jej podpisania,
2. klauzulę refundacyjną, które powinna wyraźnie dopuszczać zwrot kosztów poniesionych ze środków własnych organizacji przed podpisaniem umowy, zgodnie z zaakceptowaną ofertą i kosztorysem.

Ekspertyza wskazuje, że takie zapisy można stosować już na gruncie obowiązujących przepisów. Wzory umów o realizację zadań publicznych mają bowiem charakter ramowy. Mogą być zatem uzupełniane, o ile dodatkowe postanowienia nie są sprzeczne z ustawą ani istotą wzoru.

Jak organizacja może zabezpieczyć możliwość refundacji?

Organizacja, która rozpoczyna działania przed podpisaniem umowy, powinna jednocześnie dokładnie dokumentować wszystkie wydatki. Faktury, rachunki, przelewy i wyciągi bankowe należy powiązać z nazwą zadania, zaakceptowaną ofertą, konkretnym działaniem oraz właściwą pozycją kosztorysu. Jeżeli zawarcie umowy się przedłuża, NGO może wystąpić do urzędu z formalnym wezwaniem do jej niezwłocznego podpisania. Warto opisać w nim konkretne skutki opóźnienia, zwłaszcza gdy zagrożona jest ciągłość opieki, terapii, wyżywienia lub innej formy pomocy.

Gdy urząd nie zgadza się na objęcie refundacją wcześniejszego okresu, organizacja może wystąpić o zmianę harmonogramu i wskaźników projektu. Powinna wówczas wykazać, że realizacja zadania w pierwotnie zakładanym zakresie stała się niemożliwa z powodu opóźnienia leżącego po stronie organu.

Trzeba jednak pamiętać, że do czasu podpisania umowy i potwierdzenia zasad refundacji NGO ponosi ryzyko ekonomiczne. Samo spełnienie opisanych warunków nie gwarantuje jeszcze, że urząd zaakceptuje wcześniejsze wydatki. Dlatego możliwość ich rozliczenia powinna zostać wyraźnie zapisana w umowie.

Ekspertyza rekomenduje zmianę prawa

Ekspertyza postuluje zmiany w dwóch aktach prawnych.

Pierwszym z nich jest ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dokument proponuje uzupełnienie art. 16 o wyraźną możliwość refundowania kosztów poniesionych przed podpisaniem umowy, ale już w okresie realizacji zadania i w granicach tego samego roku budżetowego. Zmiana art. 15 miałaby natomiast zobowiązać urząd do przedstawienia organizacji projektu umowy w terminie nie dłuższym niż 14 dni od ogłoszenia wyników konkursu. Niedotrzymanie tego terminu nie powinno powodować negatywnych skutków prawnych ani finansowych dla wybranego oferenta.

Drugim aktem jest rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego z 24 października 2018 roku w sprawie wzorów ofert, ramowych wzorów umów i wzorów sprawozdań dotyczących realizacji zadań publicznych. Ekspertyza proponuje uzupełnienie ramowych wzorów umów o zapisy pozwalające refundować udokumentowane koszty poniesione przed podpisaniem umowy, jeżeli są zgodne z celami i kosztorysem zaakceptowanej oferty. Urzędy powinny jednocześnie odejść od automatycznych ograniczeń czasowych na rzecz rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych i celowości poniesionych kosztów.

Kontrola wydatków bez przerywania pomocy

Ochrona środków publicznych nie musi oznaczać wstrzymywania działań organizacji pozarządowych. Ekspertyza pokazuje, jak pogodzić dokładną kontrolę wydatków z ciągłością zadań realizowanych dla dzieci, seniorów, osób z niepełnosprawnościami i innych odbiorców pomocy.

Pełny dokument zawiera szczegółową argumentację prawną, proponowane zapisy do umów oraz rekomendacje dla organizacji pozarządowych i organów administracji.

Zapoznaj się z pełną treścią ekspertyzy!

O Akademii NGO

Artykuł powstał w ramach projektu: Akademia NGO – dobre prawo dla integracji, realizowanego przez Stowarzyszenie MOST.

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej (Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego 2021–2027). Obejmuje organizacje z województw: śląskiego, małopolskiego, opolskiego, łódzkiego, świętokrzyskiego i podkarpackiego.

Więcej informacji: www.akademiango.pl