Konsultacje społeczne pod lupą – czyli co? jak? i dlaczego?

Czym właściwie są konsultacje społeczne?

O konsultacjach społecznych napisano już wiele, jednak gdyby chcieć uchwycić ich prawdziwą esencję, z powodzeniem można by zawrzeć ją w słowach takich jak: słuchanie, dialog, działanie, współpraca i – to co najważniejsze – „dobra wiara”. Brzmi niezbyt przekonująco? Śpieszymy zatem z wyjaśnieniami.

Dlaczego słuchanie? Bo bez wysłuchania drugiej strony (w tym przypadku mieszkańców) nie dowiemy się gdzie tak naprawdę „zlokalizowane” jest źródło problemu, co na dany temat myślą inni i czy nasze przypuszczenia mają jakaś realną wartość.

Dlaczego dialog? Bo tylko wspólna komunikacja i wymiana poglądów stwarza możliwość wypracowania rozwiązania, które będzie korzystne do osiągnięcia consensusu niezbędnego do zaspokojenia potrzeb obu stron. Dialog nie jest forsowaniem swoich racji, lecz budowaniem pomostu między np. mieszkańcami a samorządem, a w konsekwencji powadzi do znalezienia rozwiązania, które będzie zadowalające dla obu jego stron.

Dlaczego współpraca? Bo tylko wspólna praca nad danym problemem czy zjawiskiem stwarza możliwość jego efektywnej eliminacji, poprawy, usprawnienia, bądź budowania zupełnie nowej jakości.

Dlaczego dobra wiara? Bo bez niej, nawet najlepiej przeprowadzone konsultacje, nie będą użyteczne.

Konsultacje z definicji

Konsultacje społeczne to proces, w którym przedstawiciele władz każdego szczebla przedstawiają obywatelom swoje plany dotyczące aktów prawnych, inwestycji lub innych przedsięwzięć, które będą miały wpływ na życie codzienne i pracę obywateli.

Nie ograniczają się one jednak tylko do przedstawienia im tychże planów. Istotnym jest tutaj wysłuchanie opinii na ich temat, następnie jej modyfikowania i wreszcie informowania obywateli o podjętej, ostatecznej decyzji. Konsultacje społeczne to inaczej sposób uzyskiwania opinii, stanowisk od instytucji i osób których w pewnym sensie dotkną bezpośrednio lub pośrednio skutki proponowanych przez administrację działań.

Skoro już wiemy jak rysuje się definicja konsultacji społecznych, zastanówmy się w takim razie, czym konsultacje nie są.

Czym konsultacje nie są?

Jeśli konsultacje społeczne kojarzą Ci się z hasłami takimi jak: Budżet Obywatelski bądź referendum, wyprowadzamy Cię z błędu, ponieważ nie są ani jednym, ani drugim.

Nie są referendum, w którym opinia obywateli ( mieszkańców) odnośnie kwestii poddawanej głosowaniu wyrażona w większości przesądza o jej dalszym losie.

Nie są również budżetem obywatelskim, w którym to głosowanie mieszkańców stanowi o realizacji bądź nie zrealizowaniu jakiegoś projektu.

Więc o co tak naprawdę chodzi? W konsultacjach społecznych zawsze ostatnie słowo należy do władzy publicznej, samorządowej (np. urzędu). Mimo to, warto mieć na uwadze, iż istnieją pewne możliwości i sposoby co do tego, aby zdjąć z konsultacji społecznych ich urzędowy uniform.

Obligatoryjne vs Fakultatywne czyli dualizm konsultacji społecznych

Konsultacje społeczne cechuje pewien dualizm. Z jednej strony posiadają one charakter obligatoryjny, z drugiej zaś mogą posiadać wyraz mniej formalny ( fakultatywny). Co to konkretnie oznacza? Konsultacje obligatoryjne to te, które wynikają bezpośrednio z ustaw i stanowią one niezbędne minimum jakie musi wykonać instytucja publiczna w stosunku do konsultowania projektów z mieszkańcami. I o ile konsultacje takie są usankcjonowane prawnie, o tyle jest w nich pewna pułapka. Jeśli robię coś dlatego, bo „muszę to zrobić” a niekoniecznie dlatego, że: ”mam na to ochotę”, to robię to dla tzw. „świętego spokoju”. Wychodząc z takiego punktu założenia, często zdarza się, iż jakiś projekt jest konsultowany nie po to, aby wysłuchać co dana organizacja, mieszkańcy czy jakikolwiek inny partner społeczny mają do powiedzenia. Takie konsultacje przybierają formę zwykłego obowiązku, który po prostu trzeba wykonać. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, iż np. jakaś organizacja pozarządowa może poinformować wojewodę o naruszeniu praw.

Konsultacje obligatoryjne – wynikają z ustaw:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – (art. 5. art. 5a oraz art. 35)
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (art. 5 art. 5 a)
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 11, art. 17)
Konsultacje fakultatywne – wynikają z dobrych praktyk

Pamiętajmy, iż ustawa daje pewne minimum. Jeżeli chcemy zrobić więcej, musimy szukać dodatkowego rozwiązania. Takie właśnie rozwiązanie w postaci tzw. dobrych praktyk, zaproponowano w Poznaniu. Poniżej zamieszczamy przykład procedury dotyczącej sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikająca z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

1. Wywołanie planu poprzez podjęcie przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.

I etap konsultacji społecznych

2. Zbieranie wniosków do projektu planu zakończone rozpatrzeniem wniosków przez Prezydenta Miasta.

3. Sporządzanie projektu planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko i prognozy finansowej.

II etap konsultacji społecznych

4. Opiniowanie i uzgadnianie przez jednostki typu: Miejski Konserwator Zabytków, Powiatowy Inspektor Sanitarny, Miejska Komisja Urbanistyczno- Architektoniczna, itp.

5. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, w czasie którego odbywa się dyskusja publiczna.

6. Zbieranie uwag do planu (wzór nr 2 w załączeniu) zakończone rozpatrzeniem uwag przez Prezydenta Miasta.

7. Uchwalenie planu przez Radę Miasta.

8. Ogłoszenie planu w Dzienniku Urzędowym Województwa oraz wejście planu w życie.

KONSULTACJE SPOŁECZNE NIE SĄ ELEMENTEM PROCEDURY PLANISTYCZNEJ OKREŚLONEJ PRZEZ USTAWĘ, MAJĄ MIEJSCE PRZED ETAPEM ZBIERANIA WNIOSKÓW (PRZED PKT 2) ORAZ PRZED OPINIOWANIEM (PRZED PKT 4).

Powyższy przykład obrazuje, iż obok procedury konsultacji społecznych w trybie obligatoryjnym (ustawowym) rozbudowano je dodatkowo o I i II etap konsultacji społecznych prowadzonych z mieszkańcami w trybie warsztatowym.

I etap konsultacji społecznych – celem spotkania zespołu projektowego Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z zainteresowanymi mieszkańcami jest omówienie uwarunkowań i założeń do projektu planu, wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, oraz zebranie sugestii dot. ww. obszaru – na tym etapie nie ma konkretnej propozycji projektu, zbierane są pomysły mieszkańców i przedstawione są granice mpzp oraz założenia studium, w ramach których mogą być one realizowane.

I etap konsultacji polega na zbieraniu uwag i sugestii mieszkańców odnośnie prezentowanego obszaru. Na tych konsultacjach projektanci z MPU przedstawiają jedynie obecny stan zagospodarowania terenu, oczekując na inicjatywę mieszkańców, co do sposobu jego zagospodarowania – nie ma żadnych gotowych planów ani „wizji” w tym zakresie. Etap ten jest ważny, gdyż pozwala zainteresowanym aktywnie włączyć się w plan już na etapie jego opracowywania.

II etap konsultacji społecznych – celem spotkania zespołu projektowego Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z zainteresowanymi mieszkańcami jest omówienie koncepcji prezentowanego projektu planu oraz zebranie opinii w tej sprawie – na tym etapie mieszkańcom zostaje przedstawiony konkretny już projekt planu. MPU zazwyczaj przedstawia rozwiązania planistyczne w oparciu przeprowadzone analizy środowiskowe i efekty uzgodnień z poszczególnymi jednostkami miejskimi, typu: Miejski Konserwator Zabytków, Powiatowy Inspektorat Sanitarny, Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna, itp.

Zasady dobrych konsultacji

1. DOBRA WIARA

Bez tego punktu każdy inny jest bezużyteczny. Jeżeli nie sterują nami dobre intencje i dobra wiara, możemy być nawet jak najlepiej przygotowani technicznie ale to nic nie da.

Konsultacje prowadzone są w duchu dialogu obywatelskiego. Strony słuchają się nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji.

2. POWSZECHNOŚĆ (dostępność)

Każdy zainteresowany tematem powinien móc dowiedzieć się o konsultacjach i wyrazić w nich swój pogląd.

3. PRZEJRZYSTOŚĆ (plan konsultacji)

Informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji muszą być powszechnie dostępne. Jasne musi być, kto reprezentuje jaki pogląd.

4. RESPONSYWNOŚĆ (raport podsumowujący, zawsze powinien być z tego jakiś dokument)

Każdemu, kto zgłosi opinię, należy się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie, co nie wyklucza odpowiedzi zbiorczych.

5. KOORDYNACJA

Konsultacje powinny mieć gospodarza odpowiedzialnego za konsultacje tak politycznie jak organizacyjnie. Powinny one być odpowiednio umocowane w strukturze administracji.

6. PRZEWIDYWALNOŚĆ

Konsultacje powinny być prowadzone od początku procesu legislacyjnego. Powinny być prowadzone w zaplanowany sposób i w oparciu o czytelne reguły.

7. POSZANOWANIE INTERESU OGÓLNEGO

Choć poszczególni uczestnicy konsultacji mają prawo przedstawiać swój partykularny interes, to ostateczne decyzje podejmowane w wyniku przeprowadzonych konsultacji powinny reprezentować interes publiczny i dobro ogólne.

Plan konsultacji społecznych

Co powinien zawierać plan:

1. Wstępna analiza sytuacji (m.in. wcześniejsze konsultacje, zainteresowanie tematem, jakie decyzje dotyczące tematu konsultacji jak dotąd podjęto, historia dotycząca tego tematu)

2. Opis najważniejszych problemów, które mają być dyskutowane, poddane konsultacjom (co podlega konsultacjom, co jest przesądzone i nie podlega konsultacjom)

3. Wskazanie kluczowych dla problemu grup i osób

4. Poziom prawdopodobnego zainteresowania społecznego

5. Stworzenie planu działania

6. Określenie punktów kontrolnych

7. Wymagane zasoby finansowe i kadrowe

Techniki konsultacji społecznych

Spacer badawczy – badanie przestrzeni, mapowanie konkretnych miejsc i elementów wymagających interwencji, badanie odczuć, potrzeb badanych osób na temat różnych aspektów przestrzeni.

Mapowanie społecznościowe – sposób na odkrywanie i definiowanie problemów społecznych i ekologicznych oraz pokazywanie skali ich występowania.

Fotosondaż – Uczestnicy przechadzają się po okolicy, w której mieszkają, pojedynczo lub w grupach i robią zdjęcia związane z ogólnym lub szczegółowym tematem (np. miejsca samotnego spędzania czasu, miejsca spędzania czasu w towarzystwie, miejsca zabawy; brzydkie budynki, ładne budynki; miejsca dumy, miejsca wstydu). Wykonane fotografie sortuje się, dokonuje selekcji i umieszcza na dużych arkuszach papieru lub na mapach. Fotografie można grupować lub przycinać. Przy fotografiach można umieszczać samoprzylepne karteczki z komentarzami.

Zabawa w projektowanie – technika szczególnie przydatna do projektowania małych przestrzeni, takich jak place, skwery, parki, wnętrza

Planowanie partycypacyjne – wypracowywanie rozwiązań dotyczących przestrzeni/obiektów fizycznych przy udziale użytkowników tych przestrzeni/obiektów.

World cafe – dobrze sprawdza się, gdy w krótkim czasie chcemy skonsultować z większą grupą ludzi bardziej szczegółowy problem, stosuje się zazwyczaj na początku procesu partycypacyjnego, służy do wymiany informacji i pomysłów oraz określenia potrzeb i oczekiwań wszystkich zaangażowanych stron (ale nie znalezienia konkretnych rozwiązań).

Grupa fokusowa – w pierwszej fazie konsultacji pomaga w analizie problemu, niezwykle pomocna przy ewaluowaniu procesu konsultacji

Wysłuchanie publiczne – umożliwienie różnym grupom interesu publicznego zaprezentowania swojego stanowiska, najczęściej wykorzystywane przy tworzeniu projektów aktów prawnych.

Punkt konsultacyjny – zebranie opinii od osób, które normalnie nie wzięłyby udziału w procesie konsultacji i/lub bezpośrednio w przestrzeni publicznej, będącej przedmiotem dyskusji; w punkcie dostępne są niezbędne dokumenty, mapy lub makiety oraz osoby kompetentne do udzielenia wyjaśnień.

Warsztaty przyszłościowe – dialog pomiędzy zróżnicowanymi grupami (mieszkańcy, lokalne władze, przedsiębiorcy itd.) w celu stworzenia wspólnej wizji danego obszaru, placówki.

Spotkanie otwarte – zaprezentowanie etapów procesu konsultacyjnego i zaproszenie do udziału w konsultacjach (początek procesu), poinformowanie o podjętych decyzjach i dyskusja nad zaproponowanymi rozwiązaniami (koniec procesu).

Wywiad kwestionariuszowy – zebranie szczegółowych danych i opinii dotyczących konkretnej kwestii, wykorzystywany w początkowej fazie konsultacji.

Sondaż uliczny – wychwycenie wątków wymagających głębszego rozpoznania i zebranie preferencji.

Ankieta internetowa – zebranie informacji na temat potrzeb i opinii mieszkańców, wykorzystywana w początkowej lub końcowej fazie konsultacji.

Co powinno znaleźć się w planie?

1. Wstępna analiza sytuacji

2. Opis najważniejszych problemów, które mają być dyskutowane, poddane konsultacjom

3. Wskazanie kluczowych dla problemu grup i osób

4. Poziom prawdopodobnego zainteresowania społecznego

5. Stworzenie planu działania

6. Określenie punktów kontrolnych

7. Wymagane zasoby finansowe i kadrowe

Ewaluacja procesu konsultacji

To, jak powinna wyglądać ewaluacja konsultacji, powinniśmy zaplanować w trakcie tworzenia planu konsultacji społecznych, a nie po ich zakończeniu. Pamiętajmy przy tym, iż dobra ewaluacja powinna uwzględniać następujące pojęcia: zasięg konsultacji, sposób prezentacji informacji dotyczących konsultacji, poprawność relacji z uczestnikami konsultacji, zastosowane metody, harmonogram, koszty i efekty.

Mimo, iż form partycypacji publicznej jest wiele, to jednak właśnie konsultacje społeczne wydają się być najbardziej efektywną i najskuteczniejszą z nich. Angażują one bowiem te grupy obywateli, które są żywo zainteresowane daną tematyką co znacznie usprawnia cały proces konsultacji. Mają one jeszcze tę zaletę, iż są stosunkowo nieskomplikowanym formalnie narzędziem, z którego chętnie korzysta władza publiczna, dlatego powinny one być tak projektowane i ulepszane, aby dawać obywatelom biorącym w nich udział realne, rzeczywiste i pełne poczucie współdecydowania o rzeczywistości w której przecież biorą udział.