Przedstawiciele i przedstawicieli organizacji pozarządowych mają bardzo ambiwalentny stosunek do udziału w tworzeniu prawa. Z jednej strony często narzekają na to, że przepisy prawne nie są dostosowane do realiów działania polskich organizacji. Z drugiej – niechętnie biorą udział w konsultacjach i spotkaniach roboczych mających na celu opracowanie nowych aktów prawnych.
Samo tworzenie prawa kojarzy nam się z „poważnymi działaniami” polskiego rządu, ale przecież prawo może powstawać zarówno na szczeblu krajowym, jak i lokalnym.
Jak powstaje prawo ogólnokrajowe?
Proces tworzenia prawa został szczegółowo opisany w Konstytucji RP oraz w regulaminie Sejmu. Składa się on z następujących etapów:
- Inicjatywa ustawodawcza.
- Pierwsze czytanie, najczęściej podczas prac komisji sejmowych, przy czym pierwsze czytanie ustaw o znacznej społecznej doniosłości powinno być przeprowadzone na posiedzeniu plenarnym
- Drugie czytanie, które odbywa się na posiedzeniu Sejmu.
- Trzecie czytanie, podczas którego posłowie głosują nad wnioskami i poprawkami. A następnie przyjmują ustawę wiekszością głosów (przeważający tryb działania).
- Przekazanie projektu do Senatu.
- Rozpatrywanie uchwały Senatu przez Sejm.
- Etap prezydencki.
- Ogłoszenie ustawy.
Zaproponować nową ustawę mogą zgodnie z art.118 Konstytucji:
- posłom (przynajmniej 15) – projekt poselski;
- Senatowi (jako całej Izbie) – projekt senacki;
- Prezydentowi Rzeczypospolitej – projekt prezydencki;
- Radzie Ministrów (rząd) – projekt rządowy;
- grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (CZYNNE PRAWO WYBORCZE – w wyborach do Sejmu i do Senatu oraz w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej – obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat) – projekt społeczny. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.
Jak powstaje prawo miejscowe?
Przygotowanie projektu uchwały rady gminy lub powiatu należy do zadań wójta, burmistrza/prezydenta (zarządu powiatu), co nie wyklucza wniosków w tym zakresie ze stromy innych organów samorządu. W województwie brak regulacji ustawowej, dlatego te kwestie powinny być regulowane w statucie.
Następnie akt prawa jest omawiany podczas obrad na sesji sejmiku/ rady. Te obrady są jawne i może w nich uczestniczyć w roli obserwatora prawie każda osoba. Uchwały zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu organu (więcej głosów „za” niż „przeciw”, wstrzymujących się nie bierze się pod uwagę).
Prawo wniesienia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej ma też grupa mieszkańców, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. Grupa mieszkańców, w gminie musi liczyć:
- w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób;
- w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób;
- w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób.
Grupa mieszkańców powiatu musi liczyć:
- w powiecie do 100 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób;
- w powiecie powyżej 100 000 mieszkańców – co najmniej 500 osób.
Zgodnie z ustawą projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy/ powiatu na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. A komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Szczegółowe zasady wnoszenie inicjatyw obywatelskich powinny być określone w uchwale rady gminy/ powiatu.
Co po ustawie?
Każda ustawa i uchwała powinna zawierać informacje o upoważnieniach ustawowych, które precyzują który podmiot i w jaki sposób ma wprowadzić zmiany określone w ustawie. Akty normatywne (np. rozporządzenia) na podstawie upoważnień ustawowych może tworzyć prezydent, marszałek sejmu lub senatu, prezes rady ministrów, ministrowie lub przewodniczący komitetów.
Upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Na poziomie prawa miejscowego prawo ich stanowienia przysługuje organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej, które muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 K).
Zasady i tryb wydawania aktów prawnych określają ustawy m.in.:- o samorządzie gminnym (rozdział 4 ustawy),- o samorządzie województwa (rozdział 8,)- obszary morskie RP i administracja morska ( dział III rozdz.3),- o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (rozdział 6).
Jak można uczestniczyć w tworzeniu prawa ogólnokrajowego?
Najczęstszym sposobem na włączanie się organizacji społecznych w tworzenie prawa ogólnokrajowego jest uruchomienie i koordynacja działań w ramach inicjatywy uchwałodawczej. Niestety takie działania podejmują tylko największe organizacje, które mają potencjał do tego, aby zebrać ponad 100 000 podpisów pod projektem uchwały społecznej.
Do minusów takiego sposobu uczestniczenia w procesie stanowienia prawa zaliczamy:
- Konieczność zebrania bardzo dużej ilości podpisów. Musi ich być więcej, gdyż każdy podpis podlega weryfikacji i może zostać odrzucony.
- Brak poparcia poselskiego. Co najczęściej będzie skutkowało tym, że projekt ustawy nie zostanie rozpatrzony w najbliższym czasie lub zostanie bardzo szybko odrzucony.
Z kolei, do plusów podjęcia inicjatywy uchwałodawczej zaliczamy dotarcie z informacją o inicjatywie do szerokiego grona obywateli i obywatelek oraz promocja działań podejmowanych przez organizację.
W toku obserwacji procesów legislacyjnych na przestrzeni ostatnich kilku lat, w trybie projektu społecznego nie powstała żadna ważniejsza ustawa. Jednak kilka z nich zostało świetnie wypromowanych (m.in. akcja Tiry na tory). Dlatego, jeżeli chcesz wypromować swoje działania – skup się na inicjatywie uchwałodawczej. Jeżeli jednak zależy Ci na zmianie porządku prawnego musisz zastosować dodatkowe formy nacisku na władzę uchwałodawczą. Do innych sposobów włączenia się organizacji społecznych w proces stanowienia prawa zaliczamy:
- uczestnictwo w konsultacjach społecznych;
- praca w ciałach dialogu obywatelskiego;
- udział w spotkaniach doradczych, badaniach, i innych działaniach mających na celu zebranie opinii przez samorząd;
- przygotowanie wniosków i petycji;
- spotkania z decydentami odpowiedzialnymi za tworzenie prawa.
Uczestnictwo w konsultacjach społecznych
Organizacje pozarządowe, tak jak każdy obywatel może brać udział w konsultacjach społecznych ogłaszanych przez rząd. Lista aktów prawnych, nad którymi obecnie trwają prace jest wymienione w serwisie Rządowe Centrum Legislacji. Tam też znajdują się informacje, czy i w jakim trybie odbędą się konsultacje danego aktu prawnego. Warto śledzić informacje, które się pojawiają w tamtym miejscu, gdyż o niektórych konsultacjach społeczeństwo celowo nie jest informowane w mediach, w tym w mediach społecznościowych.
Niestety złą praktyką konsultacji jest ogłaszanie ich w formie pisemnej najczęściej z krótkim terminem na przygotowanie uwag. Często też istotne akty prawne są konsultowane w okresach świąt, długich weekendów i wakacji. jest to celowy zabieg ustawodawcy – wtedy mniej osób wyrazi swoje zdanie i jest mniejsze prawdopodobieństwo, że do aktu prawnego zostaną wprowadzone istotne zmiany. Dlatego w każdej organizacji pozarządowej powinna być wyznaczona 1 osoba, która będzie śledziła zmiany w prawie, w tym w planowane do przyjęcia ustawy i rozporządzenia. Praca takiej osoby powinna polegać na zapoznawaniu się z publikowanymi propozycjami w rządowym centrum legislacji lub bieżące czytanie publikacji na ngo.pl, którego redaktorzy informują o planowanych konsultacjach aktów prawnych.
Warto też naciskać na ustawodawcę, aby realizował konsultacje społeczne w innych niż pisemna formach. Dobra praktyką konsultacji jest organizacja spotkań konsultacyjnych. Jednak jeszcze lepszą formą konsultacji jest organizacja spotkań prekonsultacyjnych. Są to spotkania, które odbywają się przed spisaniem aktu prawnego, a ich celem jest opracowanie założeń do danej ustawy lub rozporządzenia. Takich spotkań prekonsultacyjnych niestety nikt nie musi podawać do wiadomości publicznej. Stąd, jeżeli zależy Ci na tym, aby Twoja organizacja była na nie zapraszana to musisz wpisać Twoją organizację do wszelakich baz i newsletterów samorządowych i rządowych, zapisywać się i uczestniczyć w różnych spotkaniach. Gdy strona (samo)rządowa zrozumie, że Twoje uwagi są racjonalne i wnoszą dużo dobrego do proponowanych aktów prawnych, jest duża szansa, że będziesz zapraszany do rozmów na wcześniejszym etapie prac nad aktem prawnym.
Co po konsultacjach?
Po każdych konsultacjach społecznych powinien powstać raport z konsultacji, w którym będą zebrane uwagi z konsultacji społecznych. Przy każdej z tych uwag powinna znaleźć się informacja, czy została ona przyjęta, odrzucona, czy uwzględniona częściowo. Dobrą praktyką jest też informowanie o przyczynach przyjęcia lub odrzucenia uwag. Niestety wszystkie dane statystyczne pokazują, że tylko nikły odsetek uwag z konsultacji jest przyjmowanych. Winą za taki stan rzeczy należy obarczyć dwie strony. Z jednej strony ustawodawca nie chce wprowadzać nowych założeń do już praktycznie gotowego aktu prawnego. Z drugiej – wnoszący uwagę często nie jest w stanie uargumentować jej w sposób prawidłowy, w tym np. przez odniesienie do badań i innych aktów prawnych.
Zasiadanie w ciałach dialogu obywatelskiego
Ciała dialogu obywatelskiego to wszelkiego rodzaju rady, które mają kompetencje określone w konkretnych ustawach i w regulaminach swoich prac. Rady najczęściej odpowiadają za opiniowanie aktów prawnych. Do najpopularniejszych rodzajów rad, w których mogą zasiadać przedstawiciele i przedstawicielki organizacji pozarządowych zaliczamy:
Ogólnopolskie, wojewódzkie i powiatowe rady działalności pożytku publicznego
Utworzenie takiej rady przy danym organizacja nie jest obowiązkowe, jednak w coraz większej ilości samorządów powstają takie gremia. Rada powstaje w oparciu o zapisy Ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W skład rady wchodzą przedstawiciele strony społecznej i samorządowej. Przeważnie rady pracują na comiesięcznych spotkaniach, na których są opiniowane akty prawne. Część spotkań odbywa się w trybie obiegowym, co oznacza, że dokumenty przychodzą mailem, a członek rady głosuje też za pomocą maila.
Plusem zasiadania w takiej radzie jest poznanie przedstawicieli rządu i samorządu delegowanych do rady odpowiedniego szczebla. Niestety, zasiadanie w radzie ma też sporo minusów. Do tych największych zaliczamy: sporą ilość dokumentów wymagających analizy w bardzo krótkim czasie, brak możliwości opiniowania aktów prawa na wczesnym etapie prac. Do rady trafiają już gotowe dokumenty wymagające opinii strony społecznej. Oznacza to nic innego, że tak naprawdę nikt już ani nie ma czasu, ani chęci na wprowadzanie istotnych zmian w przedkładanych do opiniowania dokumentów.
Wojewódzkie, powiatowe i gminne rady seniorów
Te rady pracują w oparciu o zapisy ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym oraz w oparciu o zapisy regulaminu rady przyjętego przez dany samorząd. W radach seniorów mogą, ale nie muszą zasiadać przedstawiciele organizacji pozarządowych. tak samo w tych radach mogą, ale nie muszą zasiadać seniorzy.
Rady seniorów są stosunkowo młodym typem ciała dialogu obywatelskiego, który ciągle jest na etapie wypracowywania i wdrażania standardów działania, które będą miały realny wpływ na stanowienie prawa w danym samorządzie.
Społeczne powiatowe i wojewódzkie rady ds. osób niepełnosprawnych
To jedne z dłużej działających rad o najciekawszych kompetencjach. Rada działa w oparciu o ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Są to podmioty, o których rzadko się mówi, gdyż również pełnią głównie funkcję doradczo-opiniującą. Jednak te rady opiniują np. podział środków z Państwowego Funduszu rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w danym samorządzie. Tj. wskazują ile środków np. powinno zostać przeznaczonych na turnusy rehabilitacyjne, a ile np. na inne programy samorządowe finansowane ze środków PFRON.
Czasami samorządy tworzą innego rodzaju Rady. Np. w Łodzi działa Rada ds. rozwiązywania problemu bezdomności. Ale te inne gremia powstają po położeniu odpowiedniego nacisku na samorząd przez organizacje społeczne. Bardzo rzadko rady są tworzone z inicjatywy samorządów, ponieważ taką radą się trzeba zajmować.
Wszelkiego rodzaju ciała doradcze
Te ciała i organy są powoływane konkretną uchwałą i nie ma jednej ustawy, która regulowałaby tryb ich pracy i powoływania. Mówimy tutaj np. o zespole doradczym ds. budowy ścieżek rowerowych, osób z niepełnosprawnością, równości, zespole ds. aktualizacji strategii, itp. Zespoły doradcze nie muszą opiniować aktów prawnych, więc praca w nich polega na uczestnictwie w spotkaniach, na których są dyskutowane różne kwestie ważne z punktu widzenia samorządu. Udział w takich spotkaniach z prawem głosu może wziąć praktycznie każdy chętny.
Z mojego doświadczenia wynika, że te zespoły mają bardzo duży wpływ na jakość i zakres tworzonego prawa. One pracują nad jego założeniami, a nie na „gotowych dokumentach”.
Spotkania z posłami i senatorami, radnymi oraz inne formy lobbingu
Być może wydaje Ci się dziwne e spotkania z posłami wymieniam, w możliwych formach opiniowania i pracy nad aktami prawnymi. Jednak pomimo znacznego sproceduralizowania procesu tworzenia prawa, prawo jest tworzone przez ludzi o konkretnych przekonaniach i opiniach.
Nawet jeżeli przygotujesz społeczny projekt ustawy/ uchwały, to bez dobrej woli grupy posłów, czy radych miejskich ten projekt nie zostanie nawet rozpatrzony. W mojej ocenie utrzymywanie takich nieformalnych relacji z decydentami ma bardzo duże znaczenie podczas tworzenia prawa. Niezależnie od tego, czy znajdziesz na to konkretne paragrafu ustawowe, czy nie.
Ta strona używa ciasteczek.