Jak NGO mog膮 uczestniczy膰 w tworzeniu prawa?

Przedstawiciele i przedstawicieli organizacji pozarz膮dowych maj膮 bardzo ambiwalentny stosunek do udzia艂u w tworzeniu prawa. Z jednej strony cz臋sto narzekaj膮 na to, 偶e przepisy prawne nie s膮 dostosowane do reali贸w dzia艂ania polskich organizacji. Z drugiej – niech臋tnie bior膮 udzia艂 w konsultacjach i spotkaniach roboczych maj膮cych na celu opracowanie nowych akt贸w prawnych.

Samo tworzenie prawa kojarzy nam si臋 z „powa偶nymi dzia艂aniami” polskiego rz膮du, ale przecie偶 prawo mo偶e powstawa膰 zar贸wno na szczeblu krajowym, jak i lokalnym.

Jak powstaje prawo og贸lnokrajowe?

Proces tworzenia prawa zosta艂 szczeg贸艂owo opisany w Konstytucji RP oraz w regulaminie Sejmu.聽Sk艂ada si臋 on z nast臋puj膮cych etap贸w:

  1. Inicjatywa ustawodawcza.
  2. Pierwsze czytanie, najcz臋艣ciej podczas prac komisji sejmowych, przy czym pierwsze czytanie ustaw o znacznej spo艂ecznej donios艂o艣ci powinno by膰 przeprowadzone na posiedzeniu plenarnym
  3. Drugie czytanie, kt贸re odbywa si臋 na posiedzeniu Sejmu.
  4. Trzecie czytanie, podczas kt贸rego pos艂owie g艂osuj膮 nad wnioskami i poprawkami. A nast臋pnie przyjmuj膮 ustaw臋 wiekszo艣ci膮 g艂os贸w (przewa偶aj膮cy tryb dzia艂ania).
  5. Przekazanie projektu do Senatu.
  6. Rozpatrywanie uchwa艂y Senatu przez Sejm.
  7. Etap prezydencki.
  8. Og艂oszenie ustawy.

Zaproponowa膰 now膮 ustaw臋 mog膮 zgodnie z聽art.118 Konstytucji:

  • pos艂om (przynajmniej 15) 鈥撀爌rojekt poselski;
  • Senatowi (jako ca艂ej Izbie) 鈥撀爌rojekt senacki;
  • Prezydentowi Rzeczypospolitej 鈥撀爌rojekt prezydencki;
  • Radzie Ministr贸w (rz膮d) 鈥撀爌rojekt rz膮dowy;
  • grupie co najmniej 100.000 obywateli maj膮cych prawo wybierania do Sejmu聽(CZYNNE PRAWO WYBORCZE – w wyborach do Sejmu i do Senatu oraz w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej – obywatel polski, kt贸ry najp贸藕niej w dniu g艂osowania ko艅czy 18 lat) 鈥撀爌rojekt spo艂eczny.聽Tryb post臋powania w tej sprawie okre艣la ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Jak powstaje prawo miejscowe?

Przygotowanie projektu uchwa艂y rady gminy lub powiatu nale偶y do zada艅 w贸jta, burmistrza/prezydenta (zarz膮du powiatu), co nie wyklucza wniosk贸w w tym zakresie ze stromy innych organ贸w samorz膮du. W wojew贸dztwie brak regulacji ustawowej, dlatego te kwestie powinny by膰 regulowane w statucie.

Nast臋pnie akt prawa jest omawiany podczas obrad na sesji sejmiku/ rady. Te obrady s膮 jawne i mo偶e w nich uczestniczy膰 w roli obserwatora prawie ka偶da osoba. Uchwa艂y zapadaj膮 zwyk艂膮 wi臋kszo艣ci膮 g艂os贸w, w obecno艣ci co najmniej po艂owy ustawowego sk艂adu organu (wi臋cej g艂os贸w 鈥瀦a鈥 ni偶 鈥瀙rzeciw鈥, wstrzymuj膮cych si臋 nie bierze si臋 pod uwag臋).

Prawo wniesienia obywatelskiej inicjatywy uchwa艂odawczej ma te偶 grupa mieszka艅c贸w, posiadaj膮cych czynne prawa wyborcze do organu stanowi膮cego. Grupa mieszka艅c贸w, w gminie musi liczy膰:

  1. w gminie do 5000 mieszka艅c贸w – co najmniej 100 os贸b;
  2. w gminie do 20聽000 mieszka艅c贸w – co najmniej 200 os贸b;
  3. w gminie powy偶ej 20聽000 mieszka艅c贸w – co najmniej 300 os贸b.

Grupa mieszka艅c贸w powiatu musi liczy膰:

  1. w powiecie do 100聽000 mieszka艅c贸w – co najmniej 300 os贸b;
  2. w powiecie powy偶ej 100聽000 mieszka艅c贸w – co najmniej 500 os贸b.

Zgodnie z ustaw膮 projekt uchwa艂y zg艂oszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwa艂odawczej staje si臋 przedmiotem obrad rady gminy/ powiatu na najbli偶szej sesji po z艂o偶eniu projektu, jednak nie p贸藕niej ni偶 po up艂ywie 3 miesi臋cy od dnia z艂o偶enia projektu. A komitet inicjatywy uchwa艂odawczej ma prawo wskazywa膰 osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Szczeg贸艂owe zasady wnoszenie inicjatyw obywatelskich powinny by膰 okre艣lone w uchwale rady gminy/ powiatu.

Co po ustawie?

Ka偶da ustawa i uchwa艂a powinna zawiera膰 informacje o upowa偶nieniach ustawowych, kt贸re precyzuj膮 kt贸ry聽podmiot聽i w jaki spos贸b ma wprowadzi膰 zmiany okre艣lone w ustawie. Akty normatywne (np. rozporz膮dzenia) na podstawie upowa偶nie艅 ustawowych mo偶e tworzy膰 prezydent, marsza艂ek sejmu lub senatu, prezes rady ministr贸w, ministrowie lub przewodnicz膮cy komitet贸w.

Upowa偶nienie ustawowe powinno okre艣la膰 organ w艂a艣ciwy do wydania rozporz膮dzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotycz膮ce tre艣ci aktu.

Na poziomie prawa miejscowego prawo ich stanowienia przys艂uguje organom samorz膮du terytorialnego oraz terenowym organom administracji rz膮dowej, kt贸re musz膮 dzia艂a膰 na podstawie i w granicach upowa偶nie艅 ustawowych (art. 94 K).

Zasady i tryb wydawania akt贸w prawnych okre艣laj膮 ustawy m.in.:- o samorz膮dzie gminnym (rozdzia艂 4 ustawy),- o samorz膮dzie wojew贸dztwa (rozdzia艂  8,)- obszary morskie RP i administracja morska ( dzia艂 III rozdz.3),- o wojewodzie i administracji  rz膮dowej w wojew贸dztwie (rozdzia艂  6).

Jak mo偶na uczestniczy膰 w tworzeniu prawa og贸lnokrajowego?

Najcz臋stszym sposobem na w艂膮czanie si臋 organizacji spo艂ecznych w tworzenie prawa og贸lnokrajowego jest uruchomienie i koordynacja dzia艂a艅 w ramach inicjatywy uchwa艂odawczej. Niestety takie dzia艂ania podejmuj膮 tylko najwi臋ksze organizacje, kt贸re maj膮 potencja艂 do tego, aby zebra膰 ponad 100 000 podpis贸w pod projektem uchwa艂y spo艂ecznej.

Do minus贸w takiego sposobu uczestniczenia w procesie stanowienia prawa zaliczamy:

  1. Konieczno艣膰 zebrania bardzo du偶ej ilo艣ci podpis贸w. Musi ich by膰 wi臋cej, gdy偶 ka偶dy podpis podlega weryfikacji i mo偶e zosta膰 odrzucony.
  2. Brak poparcia poselskiego. Co najcz臋艣ciej b臋dzie skutkowa艂o tym, 偶e projekt ustawy nie zostanie rozpatrzony w najbli偶szym czasie lub zostanie bardzo szybko odrzucony.

Z kolei, do plus贸w podj臋cia inicjatywy uchwa艂odawczej zaliczamy dotarcie z informacj膮 o inicjatywie do szerokiego grona obywateli i obywatelek oraz promocja dzia艂a艅 podejmowanych przez organizacj臋.

W toku obserwacji proces贸w legislacyjnych na przestrzeni ostatnich kilku lat, w trybie projektu spo艂ecznego nie powsta艂a 偶adna wa偶niejsza ustawa. Jednak kilka z nich zosta艂o 艣wietnie wypromowanych (m.in. akcja Tiry na tory). Dlatego, je偶eli chcesz wypromowa膰 swoje dzia艂ania – skup si臋 na inicjatywie uchwa艂odawczej. Je偶eli jednak zale偶y Ci na zmianie porz膮dku prawnego musisz zastosowa膰 dodatkowe formy nacisku na w艂adz臋 uchwa艂odawcz膮. Do innych sposob贸w w艂膮czenia si臋 organizacji spo艂ecznych w proces stanowienia prawa zaliczamy:

  1. uczestnictwo w konsultacjach spo艂ecznych;
  2. praca w cia艂ach dialogu obywatelskiego;
  3. udzia艂 w spotkaniach doradczych, badaniach, i innych dzia艂aniach maj膮cych na celu zebranie opinii przez samorz膮d;
  4. przygotowanie wniosk贸w i petycji;
  5. spotkania z decydentami odpowiedzialnymi za tworzenie prawa.

Uczestnictwo w konsultacjach spo艂ecznych

Organizacje pozarz膮dowe, tak jak ka偶dy obywatel mo偶e bra膰 udzia艂 w konsultacjach spo艂ecznych og艂aszanych przez rz膮d. Lista akt贸w prawnych, nad kt贸rymi obecnie trwaj膮 prace jest wymienione w serwisie Rz膮dowe Centrum Legislacji. Tam te偶 znajduj膮 si臋 informacje, czy i w jakim trybie odb臋d膮 si臋 konsultacje danego aktu prawnego. Warto 艣ledzi膰 informacje, kt贸re si臋 pojawiaj膮 w tamtym miejscu, gdy偶 o niekt贸rych konsultacjach spo艂ecze艅stwo celowo nie jest informowane w mediach, w tym w mediach spo艂eczno艣ciowych.

Niestety z艂膮 praktyk膮 konsultacji jest og艂aszanie ich w formie pisemnej najcz臋艣ciej z kr贸tkim terminem na przygotowanie uwag. Cz臋sto te偶 istotne akty prawne s膮 konsultowane w okresach 艣wi膮t, d艂ugich weekend贸w i wakacji. jest to celowy zabieg ustawodawcy – wtedy mniej os贸b wyrazi swoje zdanie i jest mniejsze prawdopodobie艅stwo, 偶e do aktu prawnego zostan膮 wprowadzone istotne zmiany. Dlatego w ka偶dej organizacji pozarz膮dowej powinna by膰 wyznaczona 1 osoba, kt贸ra b臋dzie 艣ledzi艂a zmiany w prawie, w tym w planowane do przyj臋cia ustawy i rozporz膮dzenia. Praca takiej osoby powinna polega膰 na zapoznawaniu si臋 z publikowanymi propozycjami w rz膮dowym centrum legislacji lub bie偶膮ce czytanie publikacji na ngo.pl, kt贸rego redaktorzy informuj膮 o planowanych konsultacjach akt贸w prawnych.

Warto te偶 naciska膰 na ustawodawc臋, aby realizowa艂 konsultacje spo艂eczne w innych ni偶 pisemna formach. Dobra praktyk膮 konsultacji jest organizacja spotka艅 konsultacyjnych. Jednak jeszcze lepsz膮 form膮 konsultacji jest organizacja spotka艅 prekonsultacyjnych. S膮 to spotkania, kt贸re odbywaj膮 si臋 przed spisaniem aktu prawnego, a ich celem jest opracowanie za艂o偶e艅 do danej ustawy lub rozporz膮dzenia. Takich spotka艅 prekonsultacyjnych niestety nikt nie musi podawa膰 do wiadomo艣ci publicznej. St膮d, je偶eli zale偶y Ci na tym, aby Twoja organizacja by艂a na nie zapraszana to musisz wpisa膰 Twoj膮 organizacj臋 do wszelakich baz i newsletter贸w samorz膮dowych i rz膮dowych, zapisywa膰 si臋 i uczestniczy膰 w r贸偶nych spotkaniach. Gdy strona (samo)rz膮dowa zrozumie, 偶e Twoje uwagi s膮 racjonalne i wnosz膮 du偶o dobrego do proponowanych akt贸w prawnych, jest du偶a szansa, 偶e b臋dziesz zapraszany do rozm贸w na wcze艣niejszym etapie prac nad aktem prawnym.

Co po konsultacjach?

Po ka偶dych konsultacjach spo艂ecznych powinien powsta膰 raport z konsultacji, w kt贸rym b臋d膮 zebrane uwagi z konsultacji spo艂ecznych. Przy ka偶dej z tych uwag powinna znale藕膰 si臋 informacja, czy zosta艂a ona przyj臋ta, odrzucona, czy uwzgl臋dniona cz臋艣ciowo. Dobr膮 praktyk膮 jest te偶 informowanie o przyczynach przyj臋cia lub odrzucenia uwag. Niestety wszystkie dane statystyczne pokazuj膮, 偶e tylko nik艂y odsetek uwag z konsultacji jest przyjmowanych. Win膮 za taki stan rzeczy nale偶y obarczy膰 dwie strony. Z jednej strony ustawodawca nie chce wprowadza膰 nowych za艂o偶e艅 do ju偶 praktycznie gotowego aktu prawnego. Z drugiej – wnosz膮cy uwag臋 cz臋sto nie jest w stanie uargumentowa膰 jej w spos贸b prawid艂owy, w tym np. przez odniesienie do bada艅 i innych akt贸w prawnych.

Zasiadanie w cia艂ach dialogu obywatelskiego

Cia艂a dialogu obywatelskiego to wszelkiego rodzaju rady, kt贸re maj膮 kompetencje okre艣lone w konkretnych ustawach i w regulaminach swoich prac. Rady najcz臋艣ciej odpowiadaj膮 za opiniowanie akt贸w prawnych. Do najpopularniejszych rodzaj贸w rad, w kt贸rych mog膮 zasiada膰 przedstawiciele i przedstawicielki organizacji pozarz膮dowych zaliczamy:

Og贸lnopolskie, wojew贸dzkie i powiatowe rady dzia艂alno艣ci po偶ytku publicznego

Utworzenie takiej rady przy danym organizacja nie jest obowi膮zkowe, jednak w coraz wi臋kszej ilo艣ci samorz膮d贸w powstaj膮 takie gremia. Rada powstaje w oparciu o zapisy Ustawy o dzia艂alno艣ci po偶ytku publicznego i wolontariacie. W sk艂ad rady wchodz膮 przedstawiciele strony spo艂ecznej i samorz膮dowej. Przewa偶nie rady pracuj膮 na comiesi臋cznych spotkaniach, na kt贸rych s膮 opiniowane akty prawne. Cz臋艣膰 spotka艅 odbywa si臋 w trybie obiegowym, co oznacza, 偶e dokumenty przychodz膮 mailem, a cz艂onek rady g艂osuje te偶 za pomoc膮 maila.

Plusem zasiadania w takiej radzie jest poznanie przedstawicieli rz膮du i samorz膮du delegowanych do rady odpowiedniego szczebla. Niestety, zasiadanie w radzie ma te偶 sporo minus贸w. Do tych najwi臋kszych zaliczamy: spor膮 ilo艣膰 dokument贸w wymagaj膮cych analizy w bardzo kr贸tkim czasie, brak mo偶liwo艣ci opiniowania akt贸w prawa na wczesnym etapie prac. Do rady trafiaj膮 ju偶 gotowe dokumenty wymagaj膮ce opinii strony spo艂ecznej. Oznacza to nic innego, 偶e tak naprawd臋 nikt ju偶 ani nie ma czasu, ani ch臋ci na wprowadzanie istotnych zmian w przedk艂adanych do opiniowania dokument贸w.

Wojew贸dzkie, powiatowe i gminne rady senior贸w

Te rady pracuj膮 w oparciu o zapisy ustawy o samorz膮dzie gminnym i powiatowym oraz w oparciu o zapisy regulaminu rady przyj臋tego przez dany samorz膮d. W radach senior贸w mog膮, ale nie musz膮 zasiada膰 przedstawiciele organizacji pozarz膮dowych. tak samo w tych radach mog膮, ale nie musz膮 zasiada膰 seniorzy.

Rady senior贸w s膮 stosunkowo m艂odym typem cia艂a dialogu obywatelskiego, kt贸ry ci膮gle jest na etapie wypracowywania i wdra偶ania standard贸w dzia艂ania, kt贸re b臋d膮 mia艂y realny wp艂yw na stanowienie prawa w danym samorz膮dzie.

Spo艂eczne powiatowe i wojew贸dzkie rady ds. os贸b niepe艂nosprawnych

To jedne z d艂u偶ej dzia艂aj膮cych rad o najciekawszych kompetencjach. Rada dzia艂a w oparciu o ustaw臋 o rehabilitacji zawodowej i spo艂ecznej oraz zatrudnieniu os贸b niepe艂nosprawnych. S膮 to podmioty, o kt贸rych rzadko si臋 m贸wi, gdy偶 r贸wnie偶 pe艂ni膮 g艂贸wnie funkcj臋 doradczo-opiniuj膮c膮. Jednak te rady opiniuj膮 np. podzia艂 艣rodk贸w z Pa艅stwowego Funduszu rehabilitacji Os贸b Niepe艂nosprawnych w danym samorz膮dzie. Tj. wskazuj膮 ile 艣rodk贸w np. powinno zosta膰 przeznaczonych na turnusy rehabilitacyjne, a ile np. na inne programy samorz膮dowe finansowane ze 艣rodk贸w PFRON.

Czasami samorz膮dy tworz膮 innego rodzaju Rady. Np. w 艁odzi dzia艂a Rada ds. rozwi膮zywania problemu bezdomno艣ci. Ale te inne gremia powstaj膮 po po艂o偶eniu odpowiedniego nacisku na samorz膮d przez organizacje spo艂eczne. Bardzo rzadko rady s膮 tworzone z inicjatywy samorz膮d贸w, poniewa偶 tak膮 rad膮 si臋 trzeba zajmowa膰.

Wszelkiego rodzaju cia艂a doradcze

Te cia艂a i organy s膮 powo艂ywane konkretn膮 uchwa艂膮 i nie ma jednej ustawy, kt贸ra regulowa艂aby tryb ich pracy i powo艂ywania. M贸wimy tutaj np. o zespole doradczym ds. budowy 艣cie偶ek rowerowych, os贸b z niepe艂nosprawno艣ci膮, r贸wno艣ci, zespole ds. aktualizacji strategii, itp. Zespo艂y doradcze nie musz膮 opiniowa膰 akt贸w prawnych, wi臋c praca w nich polega na uczestnictwie w spotkaniach, na kt贸rych s膮 dyskutowane r贸偶ne kwestie wa偶ne z punktu widzenia samorz膮du. Udzia艂 w takich spotkaniach z prawem g艂osu mo偶e wzi膮膰 praktycznie ka偶dy ch臋tny.

Z mojego do艣wiadczenia wynika, 偶e te zespo艂y maj膮 bardzo du偶y wp艂yw na jako艣膰 i zakres tworzonego prawa. One pracuj膮 nad jego za艂o偶eniami, a nie na „gotowych dokumentach”.

Spotkania z pos艂ami i senatorami, radnymi oraz inne formy lobbingu

By膰 mo偶e wydaje Ci si臋 dziwne e spotkania z pos艂ami wymieniam, w mo偶liwych formach opiniowania i pracy nad aktami prawnymi. Jednak pomimo znacznego sproceduralizowania procesu tworzenia prawa, prawo jest tworzone przez ludzi o konkretnych przekonaniach i opiniach.

Nawet je偶eli przygotujesz spo艂eczny projekt ustawy/ uchwa艂y, to bez dobrej woli grupy pos艂贸w, czy radych miejskich ten projekt nie zostanie nawet rozpatrzony. W mojej ocenie utrzymywanie takich nieformalnych relacji z decydentami ma bardzo du偶e znaczenie podczas tworzenia prawa. Niezale偶nie od tego, czy znajdziesz na to konkretne paragrafu ustawowe, czy nie.

Skip to content